三问教师退出机制 陕西出台大气污染重点防治区域联动机制改革方案

视觉中国供图

  ●建立以关中地区治污降霾为重点的联防机制

  ●力争用5年时间使关中空气质量明显好转

  □教师被解聘的比例极低,即使不合格,也以转岗和提前退休为主。除违法乱纪和师德出现问题之外,因工作不胜任被解聘或清退的几乎很少出现

  □教师退出制度实施的最大障碍在于教师管理体制。不同管理部门各行其政,往往缺乏沟通和衔接,这给教师退出机制的实施带来了很多困扰

  □对曾为基础教育尤其是农村教育作出巨大贡献的民转公教师不加补偿地退出,是不公平的,可采取提前退休、转岗或者买断等方式让他们退出教师岗位

  2016年,国家将全面推开中小学教师定期注册制度。这意味着国家层面的不合格教师退出机制将进入实质性实施阶段,中小学教师“铁饭碗”将被打破。

  实际上,国家在《教师法》中早就提出要逐步实行教师聘任制,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》也明确提出,要“加强教师管理,完善教师退出机制”。但是,受传统任命制观念的影响和各种现实因素的制约,这一制度在全国范围内并没有很好地落实,真正意义上的教师退出机制并没有完全建立起来。

  如何才能打破这个“铁饭碗”,建立真正的教师退出机制呢?笔者参与了全国教育科学“十二五”规划2013年度教育部青年专项课题“农村义务教育阶段不合格教师退出机制与保障政策研究”,通过大量的调研和分析,试图回答这一问题。

  为什么要打破教师“铁饭碗”

  教师是教育事业发展的基础,是提高教育质量、办好人民满意教育的关键。在教育普及与数量扩张阶段,我国中小学教师长期存在供不应求的现象。为了解决教师数量短缺问题,大量没有资质或水平不高的人员涌入教师队伍,加之缺乏相应的质量保证措施,造成全国尤其是农村地区出现了大量不合格老师。

  随着九年义务教育基本普及,我国基础教育发展已经由量的扩张进入到质的提升的新阶段,教师“有数量”而“没有合理结构”“没有质量”的问题日益凸显。根据2014年东北师范大学农村教育研究所对东中西部地区共18个省份70所县镇及乡村学校校长的调查,这些学校至少存在着10%以上的不合格教师,有些学校不合格教师的数量甚至达到了一半以上。

  而另一方面,在现有的编制标准下,我国基础教育教师总体数量已经满编甚至处于超编的状态。在这种状况下,一些不合格人员长期占据着教师岗位,无法腾出编制补充新教师,制约着教师队伍质量的整体提升。通过建立不合格教师退出机制和优秀教师补充机制,有助于迅速改善教师队伍结构,全面提升教师整体素质。

  教师工作属于一种比较稳定的职业,尤其是有编制的教师。虽然教师聘任制已实施很多年,但多数时候流于形式,教师职业依然被认为是一个“铁饭碗”。

  首先表现在,教师能进不能出,能上不能下,没有失业压力。在现实当中,教师被解聘的比例极低,即使不合格,也以转岗和提前退休为主。除了违法乱纪以及师德出现问题之外,因工作不胜任被解聘或清退的几乎很少出现。

  其次,干和不干一个样,干多干少一个样,干好干坏一个样还在一定程度上存在。同等层次的教师,工资福利待遇差别很小,绩效工资制实施效果并不理想。在这种状况下,部分教师安于现状,工作积极性差,没有压力也缺乏动力,教学积极性不高。

  笔者认为,建立合理有效的退出机制,能使教师群体提高竞争意识,使教师们感受到社会竞争的压力,从而激发起内在动力,提高他们工作的积极性,使整个学校充满活力。

  打破“铁饭碗”的条件成熟了吗

  改革只有满足一定条件才能成功。对于教师退出机制来说,如果和国家整体改革方向不一致,没有稳定充足的教师补充队伍,或者是教师职业吸引力低不足以吸引人才进入到教师队伍,那么改革就不会成功。从目前来看,我国建立教师退出机制的条件已经成熟。

  任何职业都应该有进有退,退出机制本该是一种常态。在竞争日趋激烈的今天,“铁饭碗”越来越少。在企业当中,退出机制早就开始实施,即使被称作改革硬骨头的行政单位及相关部门,“铁饭碗”也已经被打破。作为培养人的事业,教师职业应该比其他职业有更高、更严的要求,理应和其他职业一样,遵循职业进退的规则。

  从对教师的需求和供给来看,目前我国教师补充队伍储备丰富,出现供给远远大于需求的局面。统计显示,全国共有师范院校178所,其中教育部直属师范大学6所,地方性师范大学37所。另有参与教师教育的338所非师范院校,其中57所是综合性大学。以2008年为例,我国师范生毕业76.5万人(包括本科毕业生30.3万人,大专毕业生24.3万人,中等学校毕业生21.9万人),另外还有17.1万非师范毕业生通过认证获得教师资格证书,累计达93.6万人。而2008年基础教育学校录用的新教师只有25万人,供给量大大超过需求量。

  近些年,随着教师专业地位、政治地位的不断提高和工资待遇的不断改善,教师职业吸引力明显增强,越来越受到全社会的尊重。特别是在当前政府机构改革,大中型企业重组改造的大背景下,就业难成为一个普遍的社会问题。教师行业以其特有的魅力受到越来越多大中专毕业生的青睐。

  近年来,不仅有越来越多的人报考师范专业,而且许多非师范专业学生也希望加入教师行业,每年都有数以十万计的非师范毕业生通过认证获得教师资格证书。据南京师范大学对该校四届毕业生所作的问卷调查,94.5%的师范毕业生依然选择了教师作为自己最理想的职业,而非师范类毕业生中也有不少欲加入师资队伍。教师职业吸引力不断增强,这也保证了不合格教师退出后能及时吸引到优秀人才补充到教师队伍,从而为教师退出机制的建立提供了可能性。

  三问教师退出机制

  谁退出?

  ——建立教师退出标准

  对于不合格教师的判定是建立农村义务教育阶段教师退出机制的关键和核心内容,可以从国家层面和学校层面两个方面展开。

  从国家层面来看就是有没有获得教师资格证书;从学校层面来看,应从教育理念、专业知识、专业能力、工作态度、师德、身心状态六个维度建立不合格教师的判定标准,并根据不同的维度对不合格教师进行分类,不同类型的不合格教师的处置政策也会有所不同。

  目前,我国的教师退出标准并不明确。2012年9月份发布的中小学《教师专业标准》从专业理念与师德、专业知识、专业技能等方面对中小学教师专业标准进行了规定。但是,《教师专业标准》并不等同于教师准入标准、教师考核标准以及不合格教师的标准,对现实的直接指导作用较弱。

  以不合格教师的判定为例,国外除了教师专业标准之外,还专门有针对不合格教师或者教师解聘事由的规定。在美国,对于正式教师(终身教师)的解聘,各州法律必须对理由有详细规定,解聘的理由一般包括:不胜任、不道德、不服从、玩忽职守和强制裁员。而我国,不管是《教师法》、《教师资格条例》还是《中小学教师资格定期注册暂行办法》,对不合格教师的判定或者解聘教师的事由的规定都是笼统的、原则性的,并且很不全面。

  以《中小学教师资格定期注册暂行办法》为例,其中对于教师资格暂缓注册或者注册不合格的情形各有三条,并且规定也是高度概括性的。例如,对违反《中小学教师职业道德规范》和师德考核评价标准,影响恶劣;一个定期注册周期内连续两年以上(含两年)年度考核不合格;依法被撤销或丧失教师资格等三种情况应对教师资格注册不合格。但是,除第一种情况国家已于2014年1月11日印发《中小学教师违反职业道德行为处理办法》,对教师违反职业道德的行为作出了较为详细的规定之外,对后两种情况国家并没有详细的便于操作的法规出台。

  因此笔者建议:未来国家应尽快出台不合格教师的判定标准以及撤销教师资格的详细事由,切实做到处罚不合格教师有法可依。

  怎么退?

  ——完善教师退出程序

  农村不合格教师退出机制不仅需要实体性公正,让真正不合格的教师退出教师队伍;而且需要程序性公正,让退出者心服口服,真心接受。

  在许多国家,对于教师的解聘,在程序上需要满足以下要求:定期评价,收集证据;给与帮助,及时补救;提前发出解聘通知;教师有要求举办听证会的权利;教师应有充足的时间准备听证会的反驳;在听证会之前,学校和教师双方都有权获得对方的证据、证词等;在听证会上,学校和教师双方都可以聘请律师为自己辩护,出示有利于自己的证人证据;学校与教师均有交叉检验对方证据的权利;听证判决书要及时发送到相关教育部门、教师和学校手中;教师和学校如果对判决结果有异议,都可以提请上级教育部门审议或向法院上诉等。

  目前我国的教师退出机制在程序上还不够完善。在教师解聘中,学校很少采用通知和听证制度,导致教师未经提前通知和申辩就被解聘;并且,教师解聘后寻求法律救济的渠道也不够完善。教师与校方发生的包括教师聘任在内的法律争议,目前是不能通过诉讼方式来解决的。已有的非诉讼的救济方式,包括申诉制度和人事仲裁两种方式,由于受到受理部门不够明确、制度程序缺失和司法解释不统一的影响,也并未得到充分有效的实施。因此,要建立一套从评价、补救、下发解聘通知、听证、解聘到法律救济在内的一整套规范程序。

  谁执行?

  ——明确辞退教师权力主体

  辞退教师需要有执行主体。中国教育科学研究院张彩云通过国际比较发现,世界各国由于教育管理体制不同,辞退教师的权力主体也有很大不同。一般来说,校长在辞退教师上具有较大权力,在53.5%的国家中,校长都有权力辞退教师。大多数国家辞退教师的权力一般由校长、校委会和地方教育行政部门等多种主体共同拥有。

  目前,我国辞退教师的权力主体并没有明确的规定。有的地方,学校校长可以直接解聘教师。有的地方,学校只有评价考核教师的权力,通过评价考核提出哪些老师不合格,无权直接辞退教师,是否辞退要由地方教育行政部门决定。

  张彩云在调查中还发现,教师退出制度实施的最大障碍在于教师管理体制。我国教师的管理包括多方权力主体,教师的编制、工资等由人事部门负责,教师的培训和专业发展由教师业务部门负责。不同管理部门各行其政,往往缺乏沟通和衔接,这给教师退出机制的实施带来了很多困扰。因此,必须明确教师退出的权力主体,包括谁来评价(判定教师的合格与否),谁来补救,谁来听证,谁最后决定等一系列权力分配问题。

  如何降低改革风险与阻力

  在解聘教师的过程当中,必须保障教师的合法权益不被侵犯。如果受到侵犯,必须有法律救济的途径。根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《教师法》、《事业单位人事管理条例》等的规定,教师与校方发生的包括教师聘任在内的法律争议,目前是不能通过诉讼方式来解决的。

  这也意味着,教师被解聘以后只能采用行政申诉和人事仲裁的方式来获得法律救济,并不能进入司法程序来获得相应的保护。即使是行政申诉和人事仲裁这两种教师可采用的法律救济方式,也因为各种影响,在现实当中也没有充分有效的实施。

  为保障教师聘任制能够真正贯彻落实,防止处于相对弱势地位的教师的合法权利受到侵害,笔者建议:国家应进一步完善并落实教师解聘后的行政申诉和人事仲裁制度,并修改或增加《教师法》当中关于法律责任的条款,将教师的行政处分包括聘任争议纳入民事诉讼的范围,使得教师的合法权益能够通过法律诉讼渠道来获得最终的保护。

  由于教师不合格的类型是不一样的,对于经考核不合格的教师,不能一刀切地全部一退了之,而要根据不同情况分类处置。比如,对于曾为基础教育尤其是农村教育作出了巨大贡献的民转公教师,对他们不加补偿地退出是不公平的。对这部分教师可以采取提前退休、转岗或者买断等方式退出教师岗位。除了这部分民转公的老教师,对其他不合格的教师也要分类处理,比如对教学不胜任的教师可以采取一些培训学习等补救措施,促进他们业务能力的提升。而对诸如严重违反党纪国法或者师德失范的老师,必须坚决采取一票否决制,把他们清理出教师队伍。

  只有建构良好的社会保障制度,把教师由“单位人”变成“社会人”,确保教师从岗位上退出后的基本社会保障,才能化解教师退出后所遇到的一系列难题。

  为了使教师退出渠道更顺畅,笔者建议必须建立和完善教师退出后的社会保障制度。这其中包括退出教师的补偿机制、人事档案管理制度、培训再就业制度、社会救济保障制度等等,以尽量减少教师退出后的后顾之忧,防止对社会造成负面效应,维护社会和谐稳定。

  为从根本上解决关中地区大气污染防治“各自为战”的问题,近日,省政府出台大气污染重点防治区域联动机制改革方案,提出建立以关中地区治污降霾为重点的联防机制,联合应对重污染天气。力争经过5年努力,使关中地区空气质量明显好转,重污染天气大幅度减少,再用5年或更长时间,逐步消除重污染天气,空气质量全面改善。

  近年来,关中地区连续发生了“污染范围广、持续时间长、污染程度重、累积效应大”的重污染天气,关中城市群已成为全国大气污染最严重的区域之一,被列入全国大气污染重点防治区域“三区十群”。主动应对灰霾天气对人民群众身体健康和生态安全的严重威胁,必须打破现有的行政区域限制,健全完善跨行政区域的联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测和统一的防治措施。

  方案提出的核心防治区域为西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、韩城、杨凌示范区和西咸新区城市规划区,以及以西安市钟楼为基准点、半径100公里范围区域。重点防控的污染物为二氧化硫、氮氧化物、烟尘、粉尘、挥发性有机物。重点防控对象为火电、燃煤锅炉、钢铁、水泥、焦化、玻璃、陶瓷、石油化工、煤化工、机动车、建筑工地。

  (作者为东北师范大学农村教育研究所副教授)  

  根据方案,要加快建设关中城际轨道交通网;建设大西安外环线,连通连霍、京昆、包茂、福银高速;实行“公交优先”战略,在核心防治区域内大力建设以“免费自行车服务网络”为代表的慢行交通体系;制定关中地区产业准入目录,对火电、水泥、钢铁、焦化、煤化工等行业实行规模总量控制;实行以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度;在核心防治区域划定城市“高污染燃料”禁燃区,禁止原煤散烧;加快污染企业“退城入区”搬迁;加快建设陕北至关中750千伏线路通道,大力提高天然气等清洁能源的使用比例。

  到今年底,建成覆盖重点防治区域所有县城的空气质量自动监测体系和覆盖重点防治区域的污染源自动监控设施第三方运营机制,确保自动监控设施高效、稳定运行和数据准确可靠。(记者 陈艳 通讯员 胡琼之)

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日期:17/06/18  作者:太阳城娱乐城